新北市愛鄉協會 -- 第10次新市鎮論壇【我國土地徵收爭議之探討】
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第10次新市鎮論壇【我國土地徵收爭議之探討】    首頁 > 社區行動 > 新市鎮論壇
第10次論壇:政治大學地政系教授 徐世榮 教授
主講:我國土地徵收爭議之探討
 
因為最近徵收的案子引起社會很大觀注,大埔、彎寶、二重埔、新竹的計劃,對徴收政策台灣學界對於台灣土地徵收制度不斷的反省,九十九年的四月學界在聯合報,政治大學地政系與台北大學不動產成交管理學系一同發動,內政部剛好要做土地徵收條例。然而,政府修法,然後土地徵收修改的方向卻愈來愈糟糕,也受大家的注意,台灣土地徵收基於過去的歷史(三七五減租),實在是太過於浮爛了,徐老師話鋒一轉,台灣的土地面積是日本的十分之一,然而土地徵收的件數卻是日本的十倍,算下來就相差了一百倍。以往台灣島內並不如此覺得,然而到國外唸書時,才發現是如此的嚴謹盡量不使用,在國外看到這樣的風氣回到台灣才覺得如此的浮爛,讓徐世榮非常吃驚。土地徵收是剝奪人民憲法上的基本權利,尤其是憲法第十五條「人民之生存權、工作權及財產權,應予保障。」這是基本人權,土地徵收是剝奪了憲法上保護人民的基本權利。各國民主憲政國家,不輕易的使出徵收條例。然而台灣這兩年來土地徵收的案件,又開始增加了。
當然一個國家是需要土地徵收這個制度,但是它的存在是備而不用的。要進行土地徵收有一定嚴謹的前提要件;第一個重點「一定要有『公共利益』的前提」,這是最為關鍵的,土地徵收要祭出這個重大的法時,一定要有公共利益的前提,我國的土地徵收條例第一條就明文寫著:「為實施土地徵收,促進土地利用,增進公共利益,保障私人財產,特制定本條例。……」公共利益我們都知道它是一個抽象的語詞,它是一個法律不確定的「詞」我們要怎麼知道符合公共利益?土地徵收我們一定要符合公共利益的前提,但這個「公共利益」又是如此的抽象,所以民眾們應該要求這個公共利益應該由社會大眾們共同來形塑的;由社會大眾來決定什麼是「公共利益」,需要透過嚴謹非常的行政程序讓社會大眾共同來形塑什麼是「我們的公共利益」。
我們在討論都市計畫、土地徵收案都面臨到這個非常根本的問題--「所謂的公共利益到底要如何來決定?由誰決定?」,現今的土地徵收浮爛非常就在於我們缺乏「嚴謹的行政程序」來共同決定什麼叫公共利益,我們現有的行政程序有百分之九十九都是做假的,以大埔為例;這個案子與科學園區一點關係也沒有,它只是掛著「新竹科學園區竹南基地」雖然名稱掛著「科學園區」,但它的本質和科學園區一點也不符。現在各縣市政府都掛著這個「科學園區」的名字,例如竹東二重埔(新竹科學工業園區特定區新竹縣轄 (竹東鎮)都市計畫)、後龍灣寶(後龍科技園區)…它也和科學園區沒有任何的關係,但是縣市政府都用這個名字來混餚大家,實則都是傳統工業區,用這些名詞來混餚我們。都市計畫法第十九條關於民眾參與的部份,其實我們都沒有真正落實。所以公共利益要由民眾共同來形塑,但目前我們很缺乏很嚴謹的行政程序,這是現行裡土地徵收最令人詬病,我們的公共利益到底是由誰來決定的?
土地徵收的計畫是由誰來發動的呢?目前看到的大都由地方政府發動的,由大埔為例是由苗粟縣政府發動的,所以地方政府的權限非常之大,現行的土地徵收制度完完全全是站在權力大的一方,對於社會弱勢者包括農民們是非常非常不公平的。舉辦理公聽會為例,公聽會是由誰來主辦的?是地方政府來辦的。地方政府要徵收土地結果是由地方政府來主辦,球員兼裁判,這樣的公聽會公正上勢必有其疑慮。目前沒看過一個由地方政府辦的公聽會做出「不該土地徵收」的決議,在公聽會後開始開發,即使大多數的民眾在那裡反對、呼籲不應該徵收,最後還是徵收然後開始開發。因為公聽會已經開過了,地方民眾的意見已經充份表達,我們已經納入參考但「基於公共利益」的考量,地方民眾反對徵收不予採納,幾乎每個都市計畫、土地徵收都是這樣「球員兼裁判」的模式。政府要徵收民眾的土地,結果是由政府來開公聽會,這樣的模式橫看豎看看不出一個「公正」。學界在這方面提出一個希望由另一個更高的層級例如中央政府,土地徵收的核定權是在中央政府,這是憲法給予的權力,所以中央政府應該主動站出來辦理聽證會的修法。目前土地徵收的公聽會和說明會都只是跑程序而已,甚至環評亦是。環境影響評估是由開發單位花錢找顧問公司,這也涉及到球員兼裁判,權力的弱者根本無法將自己的意見反應反應到公共利益上。公益並不是政府所講的,能夠創造多少的就業機會、能夠創造出多少GDP、能夠提高多少地方政府的稅收,多少地方政府在區段徵收時幾乎都提出一樣的理由來說服民眾,這樣的理由我們聽了太多遍了,從民國五○、六○年代聽到現在,以經濟掛帥的思維這些就叫做「公共利益」。土地的價值是多元的,政府通常以經濟的面向來決定什麼是公共利益,他也有這樣的權力,但是土地並不是只有用經濟思維來介定它的價值,農地有生態的價值,從大埔案看土地是農民的生命。剝奪了土地等於是剝奪農民的生命!在這裡土地的價值不是用經濟的思維來介定的,而是應該透過大眾們來形塑共識這才是真正的「公共利益」。公共利益是土地徵收最重要的要件,但現在的公共利益的詮釋權卻被地方政府給把持,造成土地徵收浮爛。
第二個要件「必要性」
舉證例子,目前台灣的科學園區閑置率達到百分之五十左右,以銅鑼科學園區為例它二百七十多公頃只用了四公頃,苗粟很多工業區是閑置,在這樣的情況下地方政府實在是不能動用土地徵收的權力,因為缺乏其「必要性」。當工業區、科學園區有那麼多閑置實在是沒有權力動用土地徵收,它剝奪了人民的基本人權。
第三個要件土地徵收是最後最後不得以的手段,而不是最為優先的手段。然而我們政府卻因為便宜行事,增加行政程序的效率,將土地徵收當作最優優先的手段。這也是造成徵收浮爛的根本原因,只要政府將某工程列為「重大建設」行政院每月都會督導其進度,所以各個單位都想盡辦法要達到行政院的要求。土地徵收是第一個階段,它若無法突破後面的進度便陷入困境。政府一直將土地徵收當做最為優先的手段,各個單位都拼命配合,現在這幾個案子涉及到「區段徵收」。區段徵收與一般徵收的不同點在於,一般徵收是為公告現值加四成給你補償,補償金領後就請你離開。區段徵收則是可以領地,看補儐者是要領補償金還是抵價地(抵地價補儐同值的土地)。抵價地徐世榮直言道抵價地任政府玩,農地本來就比一般地價還要低廉(而後政府透過都市計畫將這塊土地變成都市計畫區,地價是用「翻」倍來形容的),往往用價值換算來算抵價地,法規裡規定領抵價地可以領百分之四十,但是往往農民們無法領到這麼多。區段徵收惡質的一點,是規定土地徵收法第四條「前項第一款至第三款之開發範圍經中央主管機關核定者,得先行區段徵收,並於區段徵收公告期滿後一年內發布實施都巿計畫,不受都巿計畫法第五十二條規定之限制。」可以先徵收再發佈都市計畫,大埔徵收案就是用這樣子的模式,在一年之內要發布所以地方政府手段都非常粗暴和強制,大埔案就是懸在這裡,徵收已公告,都市計畫一直喬不定,在都市計畫委員會第718次的會議中便可以看到整個前因後果。徵收在前都計在後,這就很嚴重違背了「公共利益」的前提,政府都市計畫的核定與公告應該先走都市計畫的程序,等程序完成以這個程序來做「公共利益」的體現,再做徵收,這樣子才合理。大埔這個案子,從徵收到發布都市計畫速度之快二到三個月就完成了。在國外一個徵收案都是天大地大的事件,不需要十幾年是無法完成。台灣土地徵收的程序跑得之外,為了爭取行政效率!以日本成田機場為例,日本官員動用到土地徵收權,他們都會覺得非常羞愧,表示他們努力不足,將土地徵收視為最後不得以的手段,就是希望政府有其它的程序,他們寧可用協議價購和住戶、地主協調,而不是用徵收、用粗暴的方式進行。然而台灣目前的土地徵收政策侵犯人權,學界共同聯署,沒法接受弱勢的農民土地被剝奪,以往媒體、社會汙衊這些弱勢。「一定是補償沒談攏!」、 「農民想要更多的錢!」、「貪得無厭」,農民是非常弱勢的受害者,我們的主流媒體卻加重傷害他們,農民要的不是要金錢,像大埔自救會陳文賓會長說的。「我要我的地、我要我的家!」對農民來說這就是他們的家,農民眼裡土地的價值和政府經濟思維的價值是完全不同的。土地資本社會裡被定位為商品,當人民不是以經濟思維來思考土地價值時,卻又汙衊這些人是不理性的。主流思維一直希望社會大眾用「價格」定議土地的價值,可是當民眾不想隨這種思維起舞時(大埔農民不願出賣土地、相思寮不願意賣。不願意用一坪多少價值來衡量自己的家,這是祖先傳下世世代代給我們居住的『家』)這兩種不同的思維不斷的在衝突;後者應該是要被尊重的。土地的價值是多元的,我們不應以一個「商品價格」就來介定。
第四個要件合理的補償,合理的補償是在前三個要件都齊備後,才能啟動第四個要件。政府一直將土地徵收糟遇的問題解讀成是因為被徵收者對於補償價格不滿意的問題,實則土地徵收真正的問題並不是在於補償上,更重要的是前面三個要件,而不是被徵收者貪得無厭,而是當地民眾認為那是他們的家不能用金錢來估算。現今的補償遠遠低於市價,國外則是遠高於市價,因為是剝奪人民的基本人權,台灣的行為根本是在搶奪人民的財產,用公告現值大埔則是連四成都不加,只用公告現值補償人家。
政府表示大埔有九十八%左右的民眾讚同徵地發展,其實這百分之九十八不是同意的比例,這百分之九十八是最後一天不得不繳出土地所有權狀的居民。所以百分之九十八不是同意,而是不得不交出所有權狀的弱勢地主,不得不向縣府(縣府態度強硬非常)投降的民眾。有部記錄片『聽大埔阿公阿嬤的話』黃福記老先生向土地公擲筊,問土地公「你是怕縣長吼!祢和我說到底行不行!」結果土地公也回應沒辦法!大埔居民到最後是用擲筊來決定的,那部記錄片把農民的心酸體現出來,政府居然讓民眾無奈到只能向神明擲筊。現在政府一直用百分之九十八的同意率向外混淆視聽,其實七一七夜宿凱道的活動裡有不少是那些百分之九十八的民眾,另外一個問題點就是有百分之九十八的同意率,那根不用徵收的方式。這…不是矛盾嗎?可以用開發案,何必要用徵收呢?大埔案沒有合理的補償只用公告現值來補償,我們覺得不止要市價更要高於市價。
大埔此案沒有合理的補償只用公告現值,非常不合理。應該不止於市價應高於市價,公告現值是每年一月一日地政單位查估區位地價,土地的公告現值政府賦予它太多政策上的目的,它是課徵土地增值稅的依據,所以有權者一般來說都要盡力壓低、建商、財團也希望它壓低,因為他們不想繳納太多的稅。所以公告現值是稅基,政府不止將稅基壓低前幾年也將稅率壓低,以前是百分之四十至六十幾年前政策將其減半。孫中山先生提出的漲價歸公,到目前為止沒看過政府真正的施行。政府用這個被壓低的公告現值來補償這些弱勢的農民地主這樣是合理的嗎?這非常矛盾的,這個社會是在保護建商、財團、當權者的財產權,他們透過不同手段炒作獲得超額的利潤是歸他們的,用被壓低減半的補償來欺壓社會底層的弱勢,我們現在的社會非常矛盾的現象。我們現在台灣出現不同財產權的保障,有權者財產權受到很充份的保護,他們在繳交稅金上又有多重的保障。所以第四點台灣並沒有徹底執行。
土地徵收條例的使用,一般民眾誤會目前的徵收為一般徵收(直接徵收),實則現在都轉為區段徵收(抵價地交換或是公告現值的四成)。我們將區段徵收為訂義為政府國家與民間合作式的開發,這是很大的問題。在這種的情況下我們忽略了前面四個前提要件,因為定位不同。根據土地徵收條例第四條針對區段徵收的地點做出說明,所以苗粟縣長說他是依法行政,依得就是第四條這條,第四條第一項裡總共有六款說明怎樣的情況下可以發動區段徵收,大家細讀後會發現它的內容非常的抽象範圍廣大幾乎無所不包,以大埔為例他就是這裡頭的「新擬定的都市計劃」,大埔與竹科一點關係也沒有但它掛了一個竹科。第二個更新土地、第三個變更土地、第四個非都市土地但要開發土地也可以用區段徵收,區段徵收的發動權是非常抽象的、非常的簡單,地方政府可以輕易的啟動區段徵收的手段,這也是令學界擔憂的。與各位分享區段徵收,我們界訂為共同開發的工具,等於是政府強迫民間一定要與政府共同開發,大埔的案子仔細看下去實則非常荒唐,都市計劃定下來了還改過來改過去的,徵收在前都市計劃在後這個程序分明就是有問題的,應該是都市計劃定調後才能開始徵收土地,現今的政策卻亂套。會讓人覺得都市計劃委員會有沒有真正的在運作,土地變更要經過都委會的審議,現在尤其經過我的行政院吳院長、劉縣長在行政院裡就決定未來這塊土地要怎麼變更,這把國家體制視為無物,都市計劃的變更裡分為主要計劃和細部計劃,主要計劃核定權在中央政府、細部計劃的核定權在地方政府。這個案子經過徐世榮的觀察斷定大埔這個計劃涉及到主要計劃的變更,這個變更一定要送中央政府營建署都市計劃委員會核定後才能確定主要計劃的變更,地方政府方能再變動細部計劃。
區段徵收不斷的在變形,徐世榮教授提出他的擔憂,區段徵收政府目前定義為共同開發,但未來的變化將會變成政府先將土地標給建商財團,林口未來的A7將要用這樣模式,先標給建商用統標的方式小型的承包商是無法參與,所以都是有大建商財團方能進入標案。非常可怕的後果是政府出賣公權力,「公權力」居然是可以出賣的,而人民卻無法捍衛自己的財產權,未來土地開發都要先標給開發商因為政府的財政困難,以後公共建設內部要如何規劃都由建商來決定,如果未來這些預測都成真這將會釀成很可怕的災難。我們覺這個制度應該要盡快擋下來,政府不該如此出賣公權力。區段徵收百分之百的土地徵收過來,百分之四十分配回去原土地所有權人,但要注意的是將原有土地的百分之四十抵價地給土地所有人,還是依權利價值還給所有權人,這涉及到土地的估價,故意將開發前土地價格壓低然後開發後地價整個飆升,這一來一往的過程相對換回來的土地價值就對原有土地所有人非常的不公。所以現在區段徵收的抵價地根本不到百分之四十甚至連三十都不到,與政府反應才跑出一句「是用權利價值來計算的。」這個過程就是在玩一個土地估價的遊戲。百分之四十之外大概有百分之三十五(還包括公設的用地),變成了可建築用地這些可建築用地就變成地方政府所擁有,屬於地方政府的財產(可標售)。透過區段徵收的方法地方政府就合法的佔地,而這百分之三十五通常都是菁華地段的好地點,像大埔的案子縣政府將比較好的區位列在這百分之三十五之中其心可議!區段徵收就是這樣玩,土地重劃亦是相同規則,抵價地、抵費地變更成地方政府所有。政府的網站大家可以看到面積之多,大家瘋狂的標售,這些標售的土地大都是剝奪社會上的弱勢而來。這是非常不合理的,需要由大家發出聲音來支持這些社會底層弱勢。